Od roku 1989 prochází statistika sledování zahraničních migrací mnohými změnami. S několika dotazy pro jejich vysvětlení jsme se obrátili na Ing. Bohdanu Holou, vedoucí Samostatného odd. specifických statistik obyvatelstva ČSÚ. Přinášíme vám tedy rozhovor, ve kterém je proces zahraniční migrace vysvětlen v kontextu legislativních i metodických změn.

Graf 1: Evidence zahraniční migrace ČR


dh: Evidované počty migrujících přes hranice ČR v posledních 15-ti letech velice kolísají (viz Graf 1) především vlivem častých legislativních a metodických změn. Zvláště emigrace (vystěhování) je ve statistikách posledních let charakteristická značnými výkyvy, které ve svém důsledku ovlivňují celkový populační přírůstek.  Mohla byste, prosím, charakterizovat vývoj imigrací a emigrací od roku 1989 především v souvislosti s legislativními změnami a změnami  metodickými?

bh: Do roku 1989 byla Česká republika uzavřená země. Byl problém se odtud legálně vystěhovat a státní aparát nebyl ani příliš nadšen z navrátilců Čechů nebo dokonce cizinců, kteří se zde chtěli usadit. Pokud uvažujeme Českou republiku jako dnešní celek, největší část objemu jejího vnějšího stěhování tvořilo stěhování se Slovenskem. Je to pochopitelné - byli jsme jeden státní celek a nebyly kladeny žádné překážky stěhování. Tato migrace se Slovenskem byla vcelku dobře podchycena, protože (stejně jako je tomu dosud u vnitřního stěhování), obec, do které se někdo přistěhoval informovala prostřednictvím Odhlašovacího lístku obec, ze které se tento člověk vystěhoval a statistické Hlášení o stěhování bylo na ČSÚ zasíláno z obce přistěhování. I legální zahraniční migrace byla dobře podchycena.

Problém samozřejmě byl s podchycením nelegální (tj. nedokumentované) zahraniční migrace, kterou se vždy podařilo přibližně podchytit až při Sčítání lidu, domů a bytů za celé desetileté období. Při sčítání 1961 takto oproti desetileté bilanci chybělo 113 tisíc osob, v roce1970 chybělo 117 tisíc, v roce 1980 43 tisíc a v roce 1991 téměř 60 tisíc osob.

Po otevření hranic vzrostla mobilita občanů ČR (i když ta je stále v porovnání s mobilitou např. občanů Polska, Rumunska, Bulharska nebo i Slovenska velmi nízká). Legislativa týkající se občanů ČR se v oblasti stěhování od počátku 90. let nezměnila (když odhlédnu od zrušení povinnosti hlášení místa přechodného pobytu a jeho změny, která stejně na statistiku stěhování neměla vliv).

Zároveň se ČR otevřela, takže bylo možné, aby se do ČR stěhovali cizinci. V grafu 2 je vidět vývoj počtu cizinců v ČR evidovaných Cizineckou a pohraniční policií (CPP).

Graf 2: Vývoj počtu cizinců v ČR k 31.12.  v tisících (svislá osa)

Legislativní řešení pobytového režimu cizinců se však změnilo několikrát. Do konce roku 1992 platil zákon č. 68/1965 Sb., o  pobytu cizinců na území Československé socialistické republiky. Vstup cizinců na území ČSSR byl povolen jen na základě víza a pobyt musel být povolen. Zákon neobsahoval ustanovení  týkající se délky trvání víz nebo povolení k pobytu. Tento zákon byl nahrazen zákonem č. 123/1992 Sb., o  pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní republiky. Tento zákon rozlišoval krátkodobá (do 180 dní), dlouhodobá (od 180 dní do 1 roku s možností prodloužení) a trvalá (s platností na 10 let) povolení k pobytu a poněkud podrobněji vymezoval práva a povinnosti cizinců i ostatních účastníků řízení o pobytovém režimu. V ČR tento zákon platil až do roku 1999, kdy byl nahrazen v současnosti platným zákonem č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců. Tento zákon je značně detailní, zpočátku byl velmi přísný a restriktivní. To se odrazilo ve výrazném poklesu počtu cizinců pobývajících v ČR mezi 31.12.1999 a 31.12. 2000 (až na konci roku 2002 dosáhl počet cizinců v ČR vyšší hodnoty než na konci roku 1999). Povolení k pobytu  (kromě povolení k trvalému pobytu) se změnila na víza. Rozlišovala se víza krátkodobá (několik různých typů víz s platností do 90 dní) a víza nad 90 dní s platností do jednoho roku a možností prodloužení. Zákon sice platí dodnes, ale platí v podobě značně odlišné od původního znění zákona. Nejvýznamnější z novel tohoto zákona byla tzv. Euronovela, která připravovala pobytový režim cizinců v ČR na vstup ČR do EU (volný pohyb osob, rozlišení občanů EU a jejich rodinných příslušníků a občanů třetích zemí). Nově je pro občany 3. zemí zaveden dlouhodobý pobyt (namísto prodlužování víza nad 90 dní). U občanů EU existuje kromě trvalého pobytu nově ještě tzv. pobyt přechodný. Jeho vyřízení je však dobrovolné a občany EU k vyřízení nelze nutit. Pokud si přechodný pobyt nevyřídí, je občan EU evidován jen na základě oznámení ubytovatele a do záznamů o stěhování se nedostane.

Změny v metodice statistiky stěhování jsou také podchyceny v legislativě (konkrétně v zákoně č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě v platném znění) a vycházely především z Doporučení OSN ke statistice zahraniční migrace z roku 1998 a připravované směrnice EU o statistice zahraniční migrace (směrnice vzniká na základě výše zmíněných Doporučení a v průběhu tohoto roku by měla být schválena s počátkem platnosti v roce 2007). Doporučení ke statistice zahraniční migrace zavádějí pojem "země obvyklého bydliště" (země, v níž člověk pobývá po dobu delší než jeden rok) a rozlišuje turistiku (změna místa pobytu v délce do 90 dní) a migraci na krátkodobou (od 90 dní do 1 roku) a dlouhodobou (od 1 roku výše). Hlavní důraz je kladen na migraci dlouhodobou. Doporučení také obsahují taxonomii mezinárodní mobility.

Základním kritériem při pohybu osob je jednak státní občanství, jednak směr přechodu přes hranice z pohledu zpravodajské země (ve smyslu příliv / odliv osob např. z území ČR). Všechny osoby pohybující se přes hranice státu jsou rozděleny do pěti skupin podle charakteru a délky pobytu na území. Základní členění je následující:
(1) Nerelevantní z hlediska mezinárodní migrace
(2) Mezinárodní turistika
(3) Osoby tradičně vyloučené ze statistiky mezinárodní migrace
(4) Mezinárodní migrace
(5) Jiné - osoby s nejistou délkou pobytu na území

Tab. 1: Revidovaná taxonomie mezinárodních toků podle důvodu překročení hranice.

Počínaje rokem 2001 (v návaznosti na Sčítání lidu, domů a bytů) ČSÚ při sledování zahraniční i vnitřní migrace přešel z obecného (platného pro občany ČR i cizince) konceptu stěhování jako změny trvalého bydliště na rozšířené sledování změny bydliště i u cizinců s platným azylem a s vízy nad 90 dní, jejichž doba pobytu v ČR poprvé překročila 1 rok (u občanů ČR sledování rozšířit nelze, protože vykazování stěhování je navázáno na zákon a zákon sledování jiné změny než de iure změny trvalého pobytu neumožňuje). Zpravodajskou jednotkou za stěhování cizinců zůstala i nadále Cizinecká a pohraniční policie (CPP), změnil se pouze způsob plnění této povinnosti (z vyplňování papírových Hlášení o stěhování na předávání automaticky generovaných exportních dávek z informačního systému, ve kterém CPP vede údaje o cizincích). Emigrace je vykazována včetně osob, kterým skončila platnost víz či povolení k pobytu a tyto osoby si v nějaké lhůtě od vypršení nepřišly pobyt nebo vízum prodloužit. Je tedy možné, že některé osoby nahlášené jako vystěhovalé pobývají nadále v ČR, ale nelegálně, což je z hlediska statistiky pohybu obyvatelstva nepodchytitelná kategorie, kterou se nelze zabývat.

dh: Emigrace je pravděpodobně obecně hůře evidovatelná, jelikož státní aparát disponuje jen omezenými nástroji její evidence, narozdíl od imigrace. Například v roce 1997 bylo v Česku evidováno 237 osob vystěhovaných do Německa, avšak německá strana evidovala za stejný rok 9596 přistěhovaných z ČR, tedy čtyřicetinásobek a i v dalších letech byla situace obdobná.  Je takto špatná situace v evidenci emigrací  i v západní Evropě?

bh: Emigrace je obecně hůře podchytitelná, protože možnosti jak donutit vystěhovávajícího se člověka, aby svůj úmysl nahlásil, jsou silně omezené. Takový člověk, který nesdělí svůj úmysl vycestovat dlouhodobě nebo trvale ze země oficiální autoritě, se v zemi nevyskytuje, takže není možné jej přistihnout, že nekoná svoji občanskou povinnost. To je odlišné od ilegálního pobytu, při kterém může být přistižen, vykázán ze země se zákazem pobytu na několik let, takže se většina lidí snaží svůj pobyt v zemi legalizovat. Obtížná evidence emigrace není jen problémem ČR, jedná se o problém celosvětový. Jako ukázka může sloužit tabulka 2 srovnávající migrační toky mezi evropskými zeměmi z pohledu obou zemí, jichž se to týká.

Co se týče rozdílu hodnot migrace mezi ČR a Německem, zde se jedná téměř výhradně o rozdíl metodik sledování migrace. V Německu je k pobytu povinen se přihlásit každý, jehož doba pobytu v zemi překročí 14 dní. V ČR do roku 2000 u všech a nadále u občanů ČR jsou zachyceny pouze změny trvalého pobytu. V tabulce je vidět, že obdobný rozdíl v počtech migrujících se vyskytuje i směrem do ČR. Také je v tabulce vidět, že obdobnou diferenci ve srovnání s Německou statistikou vykazuje i většina ostatních evropských zemí uvedených v tabulce 2.

Tab. 2: Migrační toky mezi evropskými zeměmi, 2002

Zdroj: New Cronos - databáze Eurostatu

dh: Existují nějaké metodické přístupy, které by zjišťovaly (srovnávaly) emigraci pomocí údajů z evidence cílových zemí emigrantů? Existuje nějaká efektivní výměna těchto dat v rámci EU?

bh: Takové přístupy existují a jsou používány ve Skandinávských zemích v rámci tzv. Nordic Union. Jedná se v podstatě o aplikaci principů vnitřní migrace (obec přistěhování informuje obci vystěhování) na mezinárodní stěhování. Použití tohoto přístupu vyžaduje politickou vůli ve všech zemích po sdílení informací a přesunu individuálních dat přes hranice a také fungující registr obyvatel a podobný pobytový režim. Kvality tohoto systému jsou patrné i z tabulky 2 (zvýrazněné toky u Skandinávských zemí, které se liší jen nevýznamně). V ČR se zatím nepodařilo přesvědčit politiky o vhodnosti takového řešení, takže zatím spoléháme na to, že tento koncept zvítězí jako jednotný princip v rámci celé EU a že po implementaci na úrovni EU bude samozřejmě stejný postup aplikován i v ČR.

Do té doby budeme nuceni žít s tím, že data o migraci, která jsme schopni dostat, jsou obecně špatná. Údaje z ostatních států zatím nelze použít, protože na druhé straně hranice není k dispozici údaj o obci původního pobytu a česká demografická statistika je postavena na bilanci od úrovně obcí. Údaje z druhé strany však do úrovně obcí na naší straně roztřídit nejsme schopni.

dh: V roce 2001, jak bylo zmíněno výše, došlo k zásadní metodické změně v evidenci migrací, kdy ČSÚ začal kromě trvalého pobytu evidovat i cizince se statutem dlouhodobého pobytu. Co vedlo úřad k této metodické změně, která se velice výrazně promítla do výsledných statistik? Jaká je praxe v okolních státech, jaká je většinová praxe v rámci EU?

bh: K této změně nás vedlo vydání Doporučení OSN ke statistice zahraniční migrace v roce 1998 a fakt, že statistický úřad EU Eurostat prohlašoval Doporučení za gentlemanskou dohodu, která se časem přemění na zákonnou normu. V rámci harmonizace s EU jsme byli v podstatě nuceni metodiku změnit. Také je třeba si uvědomit, že lidé jsou mnohem flexibilnější než tomu bylo dříve a že stěhování pojaté pouze jako změna trvalého bydliště popisuje pouze malou část migračních pohybů. Také je třeba u cizinců vzít v potaz, že se mezi přistěhovalými do ČR vyskytli až ve chvíli, kdy v ČR získali povolení k trvalému pobytu, což mohlo být klidně 15 a více let poté, co do ČR přišli. Sledování migračních toků před rokem 2001 (změna trvalého pobytu) je tedy zvláště u cizinců podstatně vzdálenější realitě než nový  způsob, byť toto nové sledování přináší mnohé problémy při aplikaci.

V ostatních Evropských zemích existuje rovněž tendence k přizpůsobování Doporučením, ale každý stát se přizpůsobuje podle svých možností a nastavení systému evidence migrace a legislativního řešení pobytového režimu. Jinak vypadá přizpůsobování v zemích, jejichž evidence je založena na systému provázaných populačních a jiných registrů (Skandinávské země a Nizozemsko), jinak v zemích, jejichž migrační statistika je založena na výběrovém šetření cestovního ruchu (Velká Británie, Irsko) a jinak v jakékoli z ostatních evropských zemí.

dh: Jaký vliv na zahraniční migraci měl náš vstup do EU 1. května 2004?

bh: Vliv vstupu do EU byl v první řadě metodický, jak jsem o tom již mluvila výše. Další efekt vstupu souvisí s volným pohybem osob a bohužel způsobuje obtížnější podchycení migračních toků v rámci Evropy. Princip volného pohybu osob byl bohužel zaveden bez toho, aby byla celoevropsky jednotně podchycena a evidována jeho realizace. U nás i v řadě dalších států se má za to, že příliš detailní povinná osobní registrace a deregistrace, která by posloužila potřebám migrační statistiky, by byla omezením tohoto principu a že kromě registrace přes ubytovatele není možné občany EU k registraci nutit. Z toho vyplývá, že podchycení migračních toků především občanů Slovenska a Polska bude do budoucna problematické a zřejmě podhodnocené.

dh: Ve IV. čtvrtletí roku 2004 došlo k velice výraznému poklesu evidovaných emigrací až na hladinu 25%  hodnot  III. čtvrtletí (10095 ? 2303). Tento trend navíc zůstává zachován i v prvních pěti měsících roku 2005. Máte indicie zda jde opravdu o zcela netypický jev takto schodovitého poklesu emigrací, nebo jde o metodickou změnu?

bh: Záznamy o stěhování cizinců získáváme od CPP na základě smlouvy. Jakmile jsme tuto prudkou změnu zaznamenali, dotazovali jsme se CPP, zda se něco měnilo v legislativě, metodice nebo v nastavení Cizineckého informačním systému, prostřednictvím kterého získáváme data o stěhování. Odpověď byla záporná. Nikdy nám nebyla poskytnuta možnost prostudovat správnost programu na export dat pro ČSÚ a proto musíme mít za to, že CPP poskytuje data v souladu se smlouvou a data hovoří o skutečných migračních tocích. Data o počtu cizinců v ČR dostáváme pouze jednou ročně (k 31.12.), takže dokud nebudeme mít konečný stav roku 2005, nejsme schopni ani zjistit, jestli jsou tokové údaje v souladu se stavovými.

dh: Mají vliv na rozložení migrací v roce nějaké sezónní faktory (sezónní práce, zahraniční studenti, atd.)? 

bh: Obecně lze říci, že souvislost se sezónními pracemi (zvláště letními ve stavebnictví a zemědělství) rozhodně existuje, i když o části těchto pracovních migrací nemáme informace, protože na jejich realizaci postačí krátkodobá víza do 90 dní, což je kategorie, o které od CPP informace nepřebíráme. Migrační toky jsou však natolik proměnlivé že určit kvalitní a stabilní sezónní indexy je takřka nemožné.

dh: Připravuje statistický úřad v horizontu několika příštích let nějakou metodickou změnu, či cokoli, co by mohlo výrazně ovlivnit hodnoty zahraniční migrace? Imigrací nebo emigrací? Popřípadě je na obzoru změna kompetencí evidence migrací (z MVČR na ČSÚ)?

bh: ČSÚ nemůže některé okolnosti ovlivnit, takže lze očekávat, že metodické změny budou realizovány pouze v návaznosti na národní nebo evropské legislativní změny. V souvislosti se skokovým propadem dat o migraci jsme zahájili jednání s CPP a je možné, že časem budeme získávat stavová data měsíčně a statistiku migrace si budeme ze dvou po sobě jdoucích stavových souborů generovat sami, takže budeme vidět do mechanismu o něco více.

Změnu kompetencí v oblasti evidence migrací z CPP na ČSÚ si nedokážu představit. ČSÚ nedisponuje okresními pracovišti a dostatkem zaměstnanců, kteří by byli schopni takový objem evidenční agendy zvládnout a nelze ani snít o tom, že by ČSÚ tato místa nějak získal. Spíše jsme nuceni redukovat počty zaměstnanců při narůstajícím objemu agendy. A nedostatek lidí a pracovišť je jenom nejviditelnější důvod, protože odpovědnost za evidenci cizinců souvisí s řadou dalších otázek a problémů, jejichž řešení rovněž není v kompetenci ČSÚ.

Spíše, pokud dojde v dohledné době (horizont 5 let) k vytvoření nového pobytového zákona, jak o tom mluvili zástupci ministerstva vnitra při připomínkovém řízení k novele zákona o pobytu cizinců, přejde kompetence evidence pobytu občanů EU na standardní ohlašovny pobytu (které v současné době využívají občané ČR).