7.02.2010 ANALÝZA: Mají české důchody záviset na počtu vychovaných dětí? I.
V současných debatách o způsobu a možnostech důchodové reformy v ČR se objevují návrhy na zohlednění výchovy dětí v důchodových nárocích jejich rodičů. V následujícím textu
Martin Holub z
Výzkumného ústavu práce a sociálních věcí analyzuje jednotlivé reformní návrhy a (ne)možnosti jejich realizace. (1. část)
V současné době se zejména v souvislosti s nízkou mírou porodnosti a plánovanou reformou důchodového systému v ČR hovoří o možnostech závislosti výše důchodu, nebo dokonce nároku na důchod na počtu vychovaných dětí. Tyto úvahy souvisejí jednak se snahou zvýšit porodnost a zajistit „lepší“ podmínky pro rodiny s dětmi a jednak se snahou zajistit dlouhodobou finanční udržitelnost průběžně financovaného důchodového systému. Dnešní článek se pokusí podat přehled silných a slabých stránek jednotlivých konceptů, které se snaží různými způsoby zohlednit počet vychovaných dětí ve výši důchodové dávky. V dalším textu se budu věnovat konceptům CPAYG (children pay as you go), konceptu závislosti výše pojistného na počtu dětí a konceptu asignace pojistného ve prospěch rodičů.
V současné době je doba péče o dítě v České republice zohledněna jako náhradní doba pojištění a má vliv jak na získání důchodového nároku, tak na výši důchodu. Náhradní doba je definována jako péče o dítě ve věku do čtyř let. Jako náhradní doba pojištění se hodnotí také doba péče o dítě mladší 10 let, které je závislé na péči jiné osoby ve stupni I, a dále o dítě bez omezení věku ve stupni závislosti II až IV. Péči lze započítat pro účely budoucích důchodových dávek jak ženám, tak mužům. Doba této péče je prokazována oběma pohlavími stejně, a to jejich čestným prohlášením a rodným listem dítěte nebo jiným dokladem o vztahu k dítěti při podávání žádosti o důchod. Tutéž dobu péče však nelze započítat současně více osobám. Proto se manželé eventuálně musejí dohodnout, kdo z nich konkrétní dobu pro své budoucí důchodové nároky využije. Obecně platí, pokud pečuje ve stejné době více osob, započítává se doba té osobě, která pečovala v největším rozsahu1.
Dále je v ČR umožněno ženám snížení věkové hranice odchodu do důchodu podle počtu vychovaných dětí. Podle platné právní úpravy (zákon č. 306/2008 Sb.) se zvyšuje důchodový věk mužů o 2 měsíce a u žen o 4 měsíce za rok s tím, že cílovým stavem by měl být důchodový věk 65 let u mužů a bezdětných žen či žen, které vychovaly jedno dítě, 62- 64 let u žen, podle počtu vychovaných dětí.
Koncepty závislosti důchodové dávky na počtu vychovaných dětí
V poslední době nabyla debata o důchodových reformách nejen v evropských zemích nebývalých rozměrů. Sociální systémy téměř všech evropských zemí, včetně České republiky, čelí problémům, které s sebou přináší ekonomický a populační vývoj naší postmoderní společnosti. Je potřeba ozdravit veřejné finance, vyřešit dluhové financování, podpořit zdroje a stimuly efektivního ekonomického rozvoje, stejně jako je nutné změnit postoje a chování lidí zvyklých na štědrý sociální stát. Jednou z nezbytných součástí reformy sociálního systému České republiky je reforma důchodového systému, jejíž nutnost vyplývá z demografických predikcí.
Vývoj názorů na provedení důchodové reformy se v čase vyvíjí, v posledních desetiletích se začaly objevovat názory, že průběžně financované systémy jsou drahé a finančně neudržitelné. Světová banka začala v 90. letech prosazovat model třípilířového zabezpečení a dnes se většina diskusí odehrává hlavně o způsobu financování - zda fondový či průběžný, což je ovšem trochu zjednodušený pohled na věc.
Mnohé z vyspělých zemí světa se již k důchodové reformě odhodlaly a odolaly tlaku Světové banky, volající po radikálních změnách v důchodových systémech, spočívajících v přechodu od průběžně financovaných k fondově financovaným důchodovým schématům. Postup těchto zemí lze nazvat obezřetným, když vycházel z tradičních evropských systémů důchodového zabezpečení kombinujících základní průběžně financovaný systém s podnikovými schématy a daňově zvýhodněnými individuálními formami zabezpečení na stáří. Představitelé těchto zemí si uvědomili, že neexistují levné důchody a že žádný důchodový systém nedokáže člověku zajistit mnohem více prostředků, než do něj vložil. Uvědomili si také, že základní otázkou při reformě důchodových systémů není forma financování, ale jak velká část produkce ekonomiky má být přerozdělena od aktivní generace ke generaci postproduktivní.
Reformou důchodového systému v České republice se zabývá mnoho odborníků (např. Bezděk, Marek, Schneider). Problém důchodové reformy v České republice je v nejasném vymezení toho, čeho má být dosaženo a co by mohlo být celospolečensky akceptováno. Úvahy o důchodové reformě se zatím pohybují pouze v rovině propočtů technicky proveditelných řešení, bohužel ještě nedošlo k široké (nejen) politické diskusi, která je při řešení takového tématu třeba.
V poslední době se objevily i některé „netradiční“ návrhy reforem důchodových systémů předpokládající zohlednění počtu vychovaných dětí ve výši výsledné dávky. Bohužel se nejednalo o komplexní ucelené a přesvědčivě vyargumentované návrhy, ale minimálně přispěly k vyvolání diskuse a poukázání na základní nedostatky tohoto teoretického konceptu.
Koncept Children Pay as You Go (CPAYG)
Ačkoli si v Česku někteří předkladatelé reformních návrhů přisvojují autorství hlavní ideové myšlenky konceptu CPAYG, je nutno poznamenat, že v Evropě je tato myšlenka - zohlednění výchovy dětí diskutována již od 80. let - např. Borchert (1981), Bental (1989), Cigno (1993) a konkrétní návrhy řešení této problematiky se objevují již na konci devadesátých let např. v práci Sinn, H.-W. (1999) The crisis in Germany’s pension insurance system and how it can be resolved.
Představení konceptu CPAYG
Problémy průběžně financovaných důchodových systémů, spojených s klesající mírou porodnosti, navozují dojem závislosti těchto systémů na výkonnostních vztazích mezi různými generacemi - důchodci, pracující generace a generace budoucích plátců (dětí). Současný koncept doposud pojímá PAYG systémy jako dvougenerační - vztah důchodci a pracující generace.
Idea konceptu CPAYG vychází z kontroverzního předpokladu založeném na tradičním pojetí rodiny, že pořízení si a výchova dětí je jednou z forem zabezpečení na stáří, která je v současné době institucionalizována v povinném důchodovém pojištění. Pořízení dítěte je zastánci konceptu kontroverzně chápáno jako investice. Z ekonomického hlediska samotné pojetí dítěte jako investice naráží na problém, protože jistě ne všechny výdaje spojené s výchovou dítěte mají charakter investice v ekonomickém slova smyslu. Dalším slabým místem takovéhoto pojetí dětí (odmyslíme-li od etické stránky chápání dětí jako investice) je zohlednění nákladů na výchovu, ve smyslu jejich budoucí ekonomické výnosnosti. Je efektivnější, když výchovu potomka provádí rodič vlastními silami či pokud ji svěří chůvě nebo pokud je dítě vychováváno ve školce? Zastánci konceptu CPAYG se snaží tento problém vyřešit uznáním investičních nákladů pouze s omezením na náklady na vzdělání. Avšak i tato snaha o vyřešení problémů s investičními náklady prostřednictvím nákladů na vzdělání je přinejmenším problematická. Náklady vynaložené na vzdělání totiž nutně nemusí nic vypovídat o zužitkovatelnosti vzdělání na pracovním trhu, kde se formuje odměna zaměstnance, která je pak základem pro placení příspěvků.
Jinou cestou, kterou se někteří autoři snaží nalézt způsob ocenění přínosu dítěte pro důchodový systém, je stanovení jeho hodnoty podle skutečně zaplacených příspěvků, což je opět velmi problematické. Jaké budou důchodové nároky těch, jejichž děti nebudou z jakéhokoli důvodu platit pojistné? Stejné jako nároky bezdětných? Co když dítě bude invalidní a bude samo čerpat dávky z důchodového systému? Budou pak důchodové nároky rodičů takového potomka v odpovídající výši kráceny?
Jednota vychovávaného dítěte (jako domnělého příspěvku do systému) a budoucího plátce pojistného (jako skutečného přispěvatele do systému) neexistuje. Zajištění takové jednoty není prakticky proveditelné ani žádoucí.
Dalším argumentem proti zavedení „dětského důchodu“ či možnosti asignace pojistného ve prospěch rodičů je otevřenost České republiky a s ní spojený pohyb pracovních sil v rámci EU. Tak, jako nikdo nemůže zaručit, že z vychovávaného dítěte se jednou stane plátce pojistného, nelze zaručit, že bude plátcem pojistného právě v České republice. Cizí stát, kde by osoba vychovaná na území České republiky pracovala, tedy i odváděla pojistné, by jistě neuznával možnost část pojistného asignovat ve prospěch osob oprávněných podle českého práva. Volný pohyb pracovních sil je jedním z pilířů společného trhu EU a tento prvek důchodového pojištění by mohl představovat nepřímou bariéru volného pohybu pracovních sil. Ačkoli v současnosti není mezinárodní mobilita pracovních sil občanů v České republice příliš vysoká, ve střednědobém a dlouhodobém horizontu lze předpokládat její postupný nárůst. S vládní politikou sledovaným růstem podílu vysokoškolsky vzdělaných osob v populaci a s jejich lepšími jazykovým znalostmi to je vysoce pravděpodobné.
Na druhé straně vyvstává otázka, zda by imigrantům příchozím do České republiky vznikal nárok na asignaci pojistného ve prospěch jejich rodičů, kteří na území republiky nežijí a nikdy nežili. Vznikal by tedy z českého důchodového systému nárok na dávku osobám, které zde nikdy neplatil pojistné? Pokud bychom přijali ideu, že dítě je skutečně příspěvkem do systému důchodového pojištění, logicky by tomu tak mělo být.
Ocenění pozitivních externalit plynoucích z výchovy dětí je velmi problematické. Vedou se teoretické spory o stanovení části pojistného budoucího plátce připadající na bezdětného. Jeden z konceptů vycházející ze smíšeného (soukromého a veřejného) financování vzdělání a zároveň smíšené důchodové dávky závislé na počtu dětí (soukromá část) a zaplaceném pojistném (veřejná část) říká, že toho lze dosáhnout stanovením nákladů vynaložených společností na výchovu a vzdělání dítěte. Buď lze brát v úvahu pouze přímé výdaje rodičům (rodičovské přídavky) nebo též zahrnout náklady na předškolní zařízení, vzdělání apod. Potom výpočty provedené v Německu ukazují, že podíl bezdětných na ekonomicky vyjádřených nákladech na výchovu dítěte je 1/3 celkových nákladů2. (Voigtländer 2005)
Dalším výchozím předpokladem konceptu je, že PAYG systém důchodového zabezpečení3 není de facto pojištěním, ale pouhým přerozdělením existujících důchodů (v ekonomickém slova smyslu) od ekonomicky aktivní generace ke generaci ekonomicky neaktivní. Koncept operuje s předpokladem, že ekonomicky aktivní jsou povinni platit „pojistné“ závislé na jejich příjmech do jakéhosi zúčtovacího centra (např. na účet státního rozpočtu). Osoby ekonomicky neaktivní (důchodci) pak získávají důchodové nároky na určitou procentní část (mzdových) příjmů osob ekonomicky aktivních.
Tyto předpoklady konceptu jsou mylné, příspěvkem do systému důchodového zabezpečení realizovaného formou sociálního pojištění je totiž pojistné, které účastníci hradí, aby finančně zajistili sami sebe pro případ invalidity, stáří či své blízké pro případ vlastní smrti. Tvrzení, že v systému dochází k pouhému přerozdělování příjmů a že „příspěvkem do důchodového systému jsou děti“ (např. Hyzl a kol 2004), je zkreslováním podstaty důchodového systému. Podstata fungování systému je zde zaměňována za způsob, jakým průběžně financovaný důchodový systém zajišťuje svou likviditu. Průběžné financování systému důchodového zabezpečení není pojmovým znakem důchodového systému jako takového. Tento systém lze financovat i jiným způsobem.
Metodou realizace důchodového zabezpečení (Vostatek 1996) může být sociální pojištění, spoření či soukromé pojištění, případně v některých státech rovněž i státní zaopatření (např. schéma Folken Pension v Dánsku). V Německu i v České republice je základní zabezpečení na stáří realizováno prostřednictvím sociálního pojištění. „Nárok na dávky sociálního pojištění ze strany pojištěnců je založen na placení pojistného či na délce zaměstnání.“ (Vostatek, 1996, str. 66) Způsobem financování základního schématu je tzv. průběžné financování, kdy jsou v rámci finančních toků příspěvky ekonomicky aktivních osob jakožto účastníků používány k úhradě závazků systému vůči důchodcům. To, že systém získává v daném okamžiku „rychlé peníze“ k úhradě ze svých aktuálních příjmů, neznamená, že by ekonomicky aktivní osoby platily důchody seniorům.
Předpoklad, že (německý či český) PAYG systém důchodového zabezpečení není de facto pojištěním, ale pouhým přerozdělením existujících důchodů (v ekonomickém slova smyslu) vychází z tradičního pojetí zabezpečení na stáří v rodině, kdy úroveň rodičů závisela na životní úrovni dětí - převedeno na úroveň státu - životní úroveň důchodců závisí na životní úrovni pracující generace. Princip ekvivalence je v tomto konceptu pojímán jako závislost životní úrovně dětí v době výchovy na životní úrovni rodičů a následná závislost životní úrovně rodičů v důchodu na životní úrovni dětí. Takové pojetí ekvivalence by snad mohlo být přijatelné v rámci rodiny, na celospolečenské úrovni je však zcela neakceptovatelné. Většina ekonomů s takto pokřiveným pojetím ekvivalence kategoricky nesouhlasí. V konceptu CPAYG neexistuje pojistně-matematická ekvivalence. Neexistuje zde ani ekvivalence ani žádný jiný přímý vztah mezi náklady vynaloženými na výchovu dítěte a výší budoucích důchodových nároků.
Toto pojetí moderního důchodového zabezpečení naprosto odporuje historickým skutečnostem známým o jeho vzniku a genezi4. Důchodové zabezpečení vzniklo v historicky nedávné době a lze tak spolehlivě vystopovat jeho původ. Nejde o „pokračování tradiční rodové solidarity dětí s rodiči přenesené na celospolečenskou úroveň“. Pokud jde o společenskou funkci, tento systém sice nahradil tradiční rodovou solidaritu, jeho princip je od ní však zcela odlišný. Při zavádění prvních systémů zabezpečení na stáří na konci 19. století spojeném s industrializací společnosti pokrývalo důchodové pojištění pouze pracující, kteří se ho účastnili. Pokud se pracující stal účastníkem schématu, nevznikla tím jeho rodičům žádná důchodová práva. Tak, jako pracující dnes, nehradil tehdejší pracující důchod svých rodičů, ale plnil svou povinnost odvádět příspěvek do systému, na základě čehož mu vznikala důchodová práva. V závislosti na výši odvedeného pojistného a době pojištění mu v případě dožití stanovené věkové hranice vznikl nárok na důchod. Logickým důsledkem takového charakteru systému důchodového pojištění je mj. existence institutu minimální doby pojištění potřebné ke vzniku nároku na důchod5. Jako univerzální systém zajištění na stáří se navíc důchodové pojištění v řadě zemí vyvinulo teprve postupně v průběhu dalších desetiletí. V roztříštěné mozaice nejrůznějších schémat a programů nemůže být o tom, že plátci pojistného hradí prostřednictvím platby pojistného důchod svým rodičům, už v žádném případě řeč.
Dalším bodem konceptu CPAYG je zpětný vliv podpory rodin s dětmi na důchodový systém. Vychází se z předpokladu, že rodinné dávky a výdaje v oblasti vzdělávání jsou relevantní pro tvorbu důchodové politiky, protože ovlivňují nejenom finanční výdajové vztahy mezi rodiči a dětmi, ale i mezi rodiči, státem a dětmi, a díky přerozdělovacímu efektu (solidaritě) se na nákladech na výchovu dětí podílejí také bezdětní. Pohledem zastánců konceptu CPAYG v hypotetické společnosti, ve které by náklady na výchovu a vzdělávání svých dětí nesly výlučně rodiče, by právo na důchodové nároky měly jen rodiče s dětmi, proporčně v závislosti na počtu dětí - tím vyšší důchodové nároky, čím více dětí vychovali.
Ve všech vyspělých evropských zemích je však financování těchto výdajů rozděleno mezi stát a rodiny. V rámci rodinné a vzdělávací politiky obdrží rodiny s dětmi významné transfery. Prostřednictvím přerozdělovacího mechanismu daní se na nákladech na výchovu dítěte nepřímo účastní i bezdětní, tedy se též podílejí na výdajích ve prospěch příštích generací. Pohledem veřejných výdajů určených rodinám s dětmi a výdajů určených na vzdělání mají bezdětní ekonomicky odůvodněné nároky na důchodové pojištění. Potom je tedy ospravedlnitelná účast bezdětných na CPAYG systému, při rozlišení důchodových nároků v závislosti na poměru na nákladech, v jakém se osoba podílela na výchově dětí. V rozsahu, ve kterém se veřejný sektor podílí na úhradě nákladů na výchovu a vzdělání rodinám s dětmi, by měl nárok na plnění z CPAYG i bezdětný pojištěnec. Tato část důchodových nároků by mohla být vztažena k příspěvkům a ne k dětem.
Ačkoli je koncept CPAYG v závislosti na počtu vychovaných dětí v posledních dvou desetiletích hojně zmiňován v různých variantách, vždy se jedná pouze o teoretické návrhy bez ekonomické kalkulace či alespoň kvalifikovaných odhadů. Např. jeden ze zastánců tohoto konceptu v Německu, prof. Sinn (2006) navrhuje stanovit standardní důchod pro rodinu se třemi dětmi ve výši 50 % současného důchodu a tuto úroveň pak snižovat v závislosti na počtu vychovaných dětí o 6 % za každé dítě, o které rodina vychovává méně než zmíněné 3 děti. Nepodává však kvantifikaci či ekonomickou kalkulaci daných čísel, neřeší stanovení úrovně základního důchodu a výchozí předpoklad návrhu (50 % důchodu pro rodinu se třemi dětmi) není také ničím podložen. Ačkoli se např. v Německu otázkou zohlednění dob výchovy dítěte a všeobecně vztahu počtu dětí a průběžně financovaných systémů věnuje řada odborníků již od 90. let, doposud se nepodařilo připravit žádný, alespoň trochu realizovatelný návrh reformy, který by počet vychovaných dětí v průběžně financovaných systémech důchodového pojištění zohledňoval jinak než ve formě, na jakou jsme zvyklí i v ČR (prostřednictvím institutu náhradních dob pojištění).
Ve druhé části, která vyjde za 14 dní, se budeme zabývat konkrétním návrhem konceptu CPAYG v podmínkách ČR a konceptu asignace pojistného.
Poznámky:
1 Upraveno § 14 odstavec 2 z. č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění.
2 Dle výpočtů spolkového Ministerstva práce se podílejí veřejné výdaje na celkových výdajích na děti dle velikosti rodiny a stavu rodiny mezi 20,8 % (manželský pár s jedním dítětem) a 35,8 % (samostatně vychovávající osoba se dvěma dětmi). Do tohoto výpočtu podílu veřejných výdajů na výchově dětí však nebyly zahrnuty daňové výpadky příjmů státního rozpočtu způsobené existencí nezdanitelných položek za děti.
3 Ve smyslu jeho uspořádání v Německu a ČR.
4 Blíže k vývoji sociálního pojištění na území ČR viz Holub (2008). K historickým souvislostem vzniku sociálního pojištění obecně a jeho genezi např. Vostatek (1996).
5 U schémat „flat rate“ v některých zemích tomu odpovídá podmínka minimální doby pobytu na území státu, tedy vlastně účasti v povinném univerzálním systému.
Literatura
Bental, Benjamin (1989) The old-age security hypothesis and optimal population growth, Journal of Population Economics 1, 285-301
Borchert, E.-J. (1981) Die Berücksichtigung familiärer Kindererziehung im Recht der gesetzlichen Rentenversicherung, Duncker & Humblot GmbH 1981
Cigno, A., Rosami, F.C. (1996) „Jointly determined saving and fertility behaviour: Theory and estimates for Germany, Italy, UK and USA.“ European Economic Review 40: 1561-1589
Cigno, A., Casolaro, L., Rosami, F.C. (2003) „The Impact of Social Security on Saving and Fertility in Germany.“ Finanzarchiv 59
Česko (1995) Zákon o důchodovém pojištění č. 155/1995 Sb
Havlíčková, K. (2005) Chceme svým rodičům přispívat na důchod přímo? dostupné zde.
Holub, M. (2004) Analýza nepříspěvkových dob v ČR a doporučení pro jejich sledování a evidenci. Praha: VÚPSV, 2004
Holub, M. (2008) Historie vývoje sociálního a zdravotního pojištění na našem území, Fórum sociální politiky, 2008, ISSN 1802-5854
Holub, M. (2008) Zohlednění dob výchovy dítěte v důchodových systémech pro stanovení nároku na důchod a výši starobního důchodu ve vybraných evropských zemích. Praha: VÚPSV, v.v.i., 2008, 33 s, ISBN 978-80-87007-91-4
Holub, M., Šlapák, M., Kozelský, T., Jahoda, R. (2008) Stanovení rozhodného období, z něhož se zjišťují příjmy pro výpočet důchodu. Praha: VÚPSV, v.v.i. 2008. 137 s. ISBN 978-80-7416-023-3
Hyzl, J., Rusnok, J., Řezníček, T., Kulhavý, M.(2004) Penzijní reforma pro Českou republiku (inovativní přístup), ING Česká a Slovenská republika, Praha 2004, dostupné zde.
Klik, S. (2001) Daňové asignace. Informační studie č. 2.071. In: Parlamentní institut, Parlament ČR, Kancelář Poslanecké sněmovny. Dostupné zde.
Nečas, P. (2007) Online rozhovor (České noviny 22.6.2007), dostupné zde.
Občanský institut, (2005) Rodinná politika pro Českou republiku, dostupné zde.
Sinn, H-W. (2006) Europe's Demographic Deficit - A Plea for a Child Pension Systém, z: De Economist 153, 2005, pp. 1-45, Tinbergen Lectures, Electronic reprint June 2006, University of Munich, dostupné zde.
Sinn, H. –W. (2000), Pension reform and demographic crisis. Why a funded system is needed and why it is not needed, International Tax and Public Finance 7, 389 - 410
Sinn, H.-W. (1999) The crisis in Germany’s pension insurance system and how it can be resolved, Working Paper 7304, NATIONAL BUREAU OF ECONOMIC RESEARCH, Cambridge, dostupné zde.
Sinn, H.-W. (2001), The Value of Children and Immigrants in a Pay-as-you-go Pension System: A Proposal for a Partial Transition to a Funded System, Ifo-Studien, Jg. 47, S. 77-94
Škarabelová, S. (2005) Daňové asignace jako nový prvek daňové politiky ČR, Masarykova Univerzita Brno, dostupné zde.
Tomeš, I. (2001). Sociální politika, teorie a mezinárodní zkušenost, Praha 2001, Socioklub, ISBN 80-86484-00-9
Voigtländer, M. (2005) Qualitative und quantitative Aspekte einer Elternrente, Otto-Wolff-Institut Discussion Paper 2/2005 OTTO-WOLFF-INSTITUT Köln
Vostatek, J. (1996) Sociální a soukromé pojištění, Praha 1996, Codex, ISBN 80-85963-21-3
Martin Holub
Autor se problematice důchodů dlouhodobě věnuje.
hostující autor